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关于深化行政管理体制改革意见和国务院机构改革方案草案的说明

2011年8月12日 11:48:00       来源:      字体:

  根据中央政治?#24535;?#23450;,现在我就《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案(草案)》(以下分别简称《意见》和《方案草案》)作说明,请予审议。

  一、关于文件的形成过程

  党的十七大明确提出,要加快行政管理体制改革,抓紧制定行政管理体制改革总体方案。十七大闭幕后,中央政治局常委会决定成立文件起草组,负责起草《意见》和《方案草案》,由?#19994;?#20219;组长,李克强同志担任副组长。起草组下设办公室,从有关部门和单位抽调人员组成专门班子,并立即开?#26500;?#20316;。

  研究起草这两个文件,着重把握了三个方面:一是以党的十七大精神为指导,深入贯彻落实科学发?#26500;郟?#25226;行政管理体制改革放在改革开放和经济社会发展的全局中通盘考虑,总体谋划。二是以转变政府职能为核心,突出重点,统筹兼顾,注重改革的连续性、系统性和前瞻性。三是坚持继承与创新相结合,认真总结以往改革经验,充?#27835;?#25910;已有研究成果,力求在新的起点上推进改革。

  在文件起草过程中,分别听取了党中央、国务院有关领导同志、14个省(区、市)党政主要负责同志、52个国务院部门、11个国家局和有关大?#25512;?#19994;主要负责同志的意见。文件形成后,又分别听取了党中央、国务院领导同志的意见,报经国务院常务会议、中央政治局常委会议、中央政治局会议审议后,作了重要修改。可以说,这两个文件是发扬民主、集思广益、反复论证的结果。

  《意见》着重阐述了深化行政管理体制改革的重要性和紧迫性,明确了深化改革的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务,具有长远的指导意义。《方案草案》着眼于新时期经济社会发展要求,针对当前存在的突出矛盾,提出了这次国务院机构改革的具体意见。

  二、关于深化行政管理体制改革的重要性和紧迫性

  正确认识我国行政管理体制现状和面临的形势,是深入推进这项改革的重要前提。中央认为,从总体上看,我国的行政管理体制基本适应经济社会发展要求。党的十一届三中全会以来,我们不断推进行政管理体制改革,全面加强政府自身建设,取得显著成效。特别是党的十六大?#38498;螅?#25353;?#23637;?#24443;落实科学发?#26500;邸?#26500;建社会主义和?#25104;?#20250;、加强党的执政能力建设的要求,进一步深化政府机构改革,大力推进体制创新和管理创新。国有资产管理、宏观调控、金融监管、流通管理体制等方面的改革取得重要进展。全面履行政府职能,社会管理和公共服务得到加强,突发公共事件应急管理机制基本建立,义务教育、公共卫生和社会保障体系建设迈出重要步伐。依法行政全面推进,科学民主决策机制逐步健全,行政审批制度改革取得重要的阶段性成果,政务公开制度进一步完善,行政监督不断强化,廉政建设和反腐败工作深入开展。通过不断推进改革,我国行政管理体制逐步完善,为经济社会发展提供了有力保障。

  同时应当看到,面对新形势新任务,?#20013;?#30340;行政管理体制还存在一些不相适应的方面。主要是,政府职能转变?#20849;?#21040;位,对微观经济活动干预仍然过多,社会管理和公共服务有待进一步加强;政府机构设置?#20849;?#23613;合理,部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题比较突出;?#34892;?#26041;面权力仍然过于集中,且缺乏?#34892;?#21046;约和监督;滥用职权、以权谋?#20581;?#36138;污腐败等现象仍然存在。这些问题,直接影响政府全面正确履行职能,也在一定程度上制约经济社会发展,必须通过深化改革加以解决。

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  我国正处于全面建设小康社会新的历史起点,改革发展进入关键时期。只有不断深化行政管理体制改革,才能更好地贯彻落实科学发?#26500;郟?#20419;进经济社会全面协调可?#20013;?#21457;展;才能更好地落实以人为本的执政理念,切?#21040;?#20915;人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,促进社会和谐;才能更好地应对新时期新阶段面临的各种挑战,为深化改革、扩大开放创造良好环境。我们必须站在战略和全局的高度,充分认识深化行政管理体制改革的重要性和紧迫性,抓住当前的有利时机,坚定不移地推进这项改革。

  三、关于深化改革的指导思想、基本原则和总体目标

  根据党的十七大精神,《意见》提出,深化行政管理体制改革要高举中国特色社会主义伟大旗?#27169;?#20197;邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发?#26500;郟?#25353;照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力,为全面建设小康社会提供体制保障。

  深化行政管理体制改革,必须坚持以人为本、执政为民,把维护人民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点;必须坚持与完善社会主义市场经济体制相适应,与建设社会主义民主政治和法治国家相协调;必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进,正确处理继承与创新、立足国情与借鉴国外经验的关系;必须坚持发挥中央和地方两个积极性,在中央的统一领导下,鼓励地方结合?#23548;?#25913;革创新;必须坚持积极稳?#20303;?#24490;序渐进,做到长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合,处理好改革发展稳定的关系。

  综合考虑各方面因素,《意见》提出,深化行政管理体制改革的总体目标是,到二○二○年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实?#20013;?#25919;运行机制和政府管理方?#36739;?#35268;范?#34892;頡?#20844;开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。

  《意见》全面系统地提出深化行政管理体制改革的指导思想、基本原则和总体目标,明确了深化改革的方向和要求,对于保持改革的连续性和整体性,确保改革健康?#34892;?#25512;进,具有重要意义。

  四、关于深化改革的主要任务

  《意见》提出,深化行政管理体制改革,必须加快政府职能转变、推进政府机构改革、加强依法行政和制度建设。这是对深化改革的总体考虑,当前要从?#23548;?#20986;发,抓住重点,稳步推进。

  (一)关于加快政府职能转变。转变政府职能是深化行政管理体制改革的核心。实现政府职能根本转变,必须加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,把不该由政府管理的事项转移出去,把该由政府管理的事项切实管好,从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用,更加?#34892;?#22320;提供公共产品。《意见》从三个方面提出了具体要求:
 

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  一是明确政府加强经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能的重点。主要是,加强和改善宏观调控,切?#23548;?#23569;对微观经济活动的直接干预;严格市场监管,重点推进公?#38454;?#20837;,规范市场执法,保障人民群众生命财产安全;加强社会管理,强化政府促进就业和调节收入分配职能,完善社会保障体?#25285;?#20581;全基层社会管理体制;注重公共服务,大力推进教育、卫生、文化等社会事业发展,加快形成公平公正、惠及全民、水平适度、可?#20013;?#21457;展的公共服务体系。

  二是明确中央和地方政府转变职能的重点。针对当前存在的突出矛盾,《意见》提出,中央政府重点要加强对经济社会事务的宏观管理,进一步减少和下放具体管理事项,把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上,维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府重点要确保中央方针政策和国家法律法规的?#34892;?#23454;施,加强?#21592;?#22320;区经济社会事务的统筹协调,强化执行和执法监管职责,做好面向基层和群众的服务与管理工作,维护市场秩序和社会安定,促进经济和社会事业发展。这些要求,为进一步划分不同层级政府的职责权限提供了重要依据。

  三是进一步理顺部门职责关系。按照权责一致的原则,合理界定政府部门的职能,明确相应的责任,做到权力与责任对等;坚持一件事情原则上由一个部门负责,避免职能交叉重叠、政出多门;建立健全部门间的协调配合机制,切实提高行政效?#30465;?/p>

  (二)关于推进政府机构改革。政府机构改革是行政管理体制改革的重要组成部分。深化政府机构改革,要按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制?#21152;?#30456;互协调的要求,紧紧围绕转变职能和理顺职责关?#25285;?#25506;索实行职能有机统一的大部门体制,进一步规范机构设置,优化组织结构,完善行政运行机制。

  国务院机构改革的主要任务是,合理配置宏观调控部门的职能,形成权威高效的宏观调控体系;整合完善行业管理,注重发挥行业管理部门的作用;完善能源资源和环境管理体制,促进可?#20013;?#21457;展;理顺市场监管体制,整?#29616;?#27861;监管力量;加强社会管理和公共服务部门建设,更好地保障和改善民生。这些是当前和今后一个时期国务院机构改革的重点,这次改革要在一些重要领域迈出坚实步伐。

  地方政府机构改革的重点是,根据各层级政府的主要职责,合理调整和设置机构;调整和完善垂直管理体制,进一步理顺和明确权责关系;深化乡镇机构改革,加强基层政权建设。在机构设置方面,除中央有原则要求上下对口外,地方政府可从?#23548;?#20986;发,因地制宜,不搞“一刀切”,不设时间限制。

  议事协调机构及其办事机构过多也是当前面临的突出问题,必须进行精简和规范,该撤销的要坚决撤销,任务交给职能部门承担。今后要严格控制议事协调机构设置,涉及跨部门的事项,由主办部门牵头协调;确需设立的,必须严格按规定程序审批,一般不设实体性办事机构。

  要按照政事分开、事企分开和管办分离的原则,加快推进事业单位分类改革。主要承担行政职能的事业单位,要逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构;主要从事生产经营活动的,要逐步转为企业;主要从事公益服务的,要整合资源,强化公益属性,加强政府监管。同时,配套推进事业单位养老保险制度和人事制度改革,进一步完善相关的财政政策。

  在深化机构改革的同时,必须严格编制管理,严禁超编进人,对违反规定的要限期予以纠正。要建立健全机构编制管理与财政预算、组织人事管理的配合与制约机制,加快推进机构编制管理的法制化进程。

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  (三)关于加强依法行政和制度建设。加强依法行政和制度建设的根本目的是,规范行政行为,约束行政权力,确保政府的权力真正用于为人民谋利益。《意见》强调,遵守宪法和法律是政府工作的根本原则,必须全面推进依法行政,加快建设法治政府。要加强和改善政府立法,提高立法质量。健全行政执法体制和执法程序,确保行政机关及其工作人员严格依照法定权限?#32479;?#24207;行使权力、履行职责。不断完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度,切?#24403;?#38556;公民、法人?#25512;?#20182;组织的合法权益。

  要以强化责任为核心,建立健全政府运行和管理的各项制度,坚持用制度管权、管事、管人。进一步完善科学民主决策制度,不断提高政府的决策水?#20581;?#23436;善行政监督和政务公开制度,确保权力在阳光下运行,更好地接受人民群众的监督。推行政府绩效管理和行政问责制度,完善政府责任体?#25285;?#20570;到有权必有责、用权受监督、违法要追究,切实增强政府执行力和公信力。

  五、关于国务院机构改革方案

  这次国务院机构改革是以往改革的继续和深化。总的考虑是,坚持积极稳妥的方针,既充分利用各方面的有利条件,坚定不移地推进改革,在一些方面迈出重要步伐;又充分考虑应对经济社会发展面临诸多矛盾和潜在风险等因素,循序渐进,稳步实施。有的可采取适当过渡的办法;?#34892;?#21487;在集中改革后,根据形势任务的发展变化适时调整,不毕其功于一役。

  按照《意见》提出的原则要求,这次改革突出了三个重点:一是加强和改善宏观调控,促进科学发展;二是着眼于保障和改善民生,加强社会管理和公共服务部门;三?#21069;?#29031;探索职能有机统一的大部门体制要求,对一些职能相近的部门进行整合,实行综合设置,理顺部门职责关系。《方案草案》的具体内容是:

  (一)合理配置宏观调控部门职能,形成权威高效的宏观调控体系。在社会主义市场经济条件下,根据不断变化的经济运行情况,加强和改善宏观调控是政府的一项重要任务。我国经济社会总体形势是好的,有利于发展的因素很多。但从国情特点、发展阶段和国际环境等方面看,我们还将面临许多?#34385;?#20917;、新问题,保?#24535;?#27982;平稳较快增长任务非常艰巨,宏观调控任务十分繁重。必须进一步加强和改善宏观调控,切实提高宏观调控水?#20581;?/p>

  发展改革委要进一步转变职能,集中精力抓宏观、抓长远,搞好国民经济综合平衡,协调解决经济运行中的重大问题,加强预测预警和信息引导,指导推进和综合协调经济体制改革,为经济社会又好又快发展创造良好环境。要进一步减少发展改革委的微观管理事务和审批事项。一是要深化投资体制改革,继续缩小投资审核?#27573;В?#19979;放审核权限,简化审核程序,进一步确立企业的投资主体地位,更好地发挥地方政府和行业管理部门在投资管理方面的作用。二是要改进规划和产业政策管理,地方规划和专项规划、专项产业政策,由地方政府和行业管理部门在国家规划和政策指导下分别制定。三是将工业行业管理有关职责划给新组建的工业和信息化部承担。

  财政部要改革完善预算和税政管理,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,加快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度。围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系。人民银行要进一步健全货币政策体?#25285;?#23436;善人民币汇?#24066;?#25104;机制,加强与金融监管部门的统筹协调,防范和化解金融风险,维护国家金融安全。
 

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  为增强宏观调控合力,发展改革委、财政部、人民银行等部门要建立健全协调机制,各司其职,相互配合,发挥国家发?#26500;?#21010;、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用,综合运用财政、货币政策,形成权威高效的宏观调控体系。

  (二)加强能源管理机构,保障国家能源安全。能源关系国计民生、关系经济社会可?#20013;?#21457;展和国家安全。妥善应对日益增长的能源需求和复杂的国际能源形势,是我们必须长期面对的战略性问题。为加强能源战略决策和统筹协调,《方案草案》提出,设立高层次的议事协调机构国家能源委员会,负责研究拟订国家能源发展战略,审议能源安全和能源发展中的重大问题。为加强能源行业管理,促进能源管理与经济社会发?#26500;?#21010;和宏观调控的有机结合,组建国家能源局,由发展改革委管理。将发展改革委的能源行业管理有关职责及机构,与能源办的职责、国防科工委的?#35828;?#31649;理职责进行整合,划入该局。国家能源局的主要职责是,拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准,发展新能源,促进能源节约?#21462;?#21516;时,承担国家能源委员会办公室的工作。国家能源领导小组及其办事机?#20849;?#20877;保留。

  (三)组建工业和信息化部,加快走新型工业化道路的步伐。我国正处于工业化加速发展的重要阶段。推进信息化和工业化融合,推进用高新?#38469;?#25913;造传统工业,推进军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系建设,促进工业由大变强,是当前和今后一个时期重要而紧迫的任务。目前,工业行业管理由发展改革委及国防科工委、信息产业部分别负责,管理分散,不利于协调发展。因此,有必要对相关职能进行整合,综合设置机构,加强整体规划和统筹协调。《方案草案》提出,组建工业和信息化部,将发展改革委工业行业管理的有关职责、国防科工委?#35828;?#31649;理以外的职责、信息产业部和国务院信息办的职责整合划入该部。工业和信息化部的主要职责是,拟订并组织实施工业行业规划、产业政策和标准,监测工业行业日常运行,推动重大?#38469;?#35013;备发展和自主创新,管理通信业,指导推进信息化建设,协调维护国家信息安全?#21462;?#22269;家?#25945;?#23616;、国?#20197;?#23376;能机构设在该部。同时,组建国家国防科技工业局,由工业和信息化部管理。主要职责是,组织协调武器装备科研生产的重大事项,保障军工核心能力建设?#21462;?#22269;防科工委、信息产业部、国务院信息办不再保留。国?#24050;?#33609;专卖局改由工业和信息化部管理。

  应当强调,工业和信息化部作为行业管理部门,主要是管政策、管规划、管标准,指导行业发展。要坚持政企分开的原则,不干预企业生产经营活动,确保企业的市场主体地位。

  (四)组建交通运输部,加快形成综合运输体系。改革开放以来,我国交通运输取得了重大成就,今后?#25913;耆源?#20110;大建设、大发展时期。目前,面临的突出问题是,各种交通运输方?#36739;?#25509;不畅、标准不统一,布局?#20849;?#23613;合理,整体优势和组合效?#23454;?#19981;到充分发挥,必须加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系。《方案草案》提出,组建交通运输部,将交通部、民航总局的职责以及建设部指导城市公共客运的职责整合划入该部。交通运输部的主要职责是,拟订并组织实施公路、水路和民航行业的规划、政策、标准,承担涉及综合运输体系的规划协调工作,促进各种运输方式相互衔接?#21462;?#21516;时,组建国家民用航空局,由交通运输部管理。主要职责是,规范管理航空运输业,实施空中交通和航?#30651;?#20840;管理,组织协调重大紧急航空运输任务?#21462;?#20132;通部和民航总局不再保留。国家邮政局改由交通运输部管理。

  考虑到我国铁路建设和管理的特殊性,保留铁道部。同时,要继续推进改革。
 

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  (五)组建人力资源和社会保障部,完善就业和社会保障体系。人力资源是国家竞争力的决定性因素。为更好地发挥我国人力资源优势,贯彻落实以人为本的执政理念,进一步解放和发展生产力,必须统筹机关?#25512;?#20107;业单位人员管理,整合人才市场和劳动力市场,建立统一规范的人力资源市场,促进人力资源合理流动和?#34892;?#37197;置,统筹就业和社会保障政策,建立健全从就业到养老的服务和保障体系。《方案草案》提出,整合人事部、劳动和社会保障部的职能,组建人力资源和社会保障部。主要职责是,拟订人力资源管理和社会保障政策,健全公共就业服务体?#25285;?#23436;善劳动收入分配制度,组织实施劳动监察?#21462;?#21516;时,组建国家公务员局,由人力资源和社会保障部管理。主要职责是,管理公务员?#21152;謾?#32771;核、奖惩、培训、工资福利、离退休等事务。人事部、劳动和社会保障部不再保留。国家外国专家局由人力资源和社会保障部管理。

  (六)组建环境保护部,加大环境保护力度。环境保护是我国的基本国策,关系中华民族的生存发展。在相当长一段时间内,我国将面临严峻的环境压力,减排任务十分艰巨,必须按照科学发展的要求,加大环?#25345;?#29702;和生态保护的力度,加快建设资源节约型、环境友好型社会。为加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度,《方案草案》提出组建环境保护部。主要职责是,拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准,组织编制环?#24443;?#33021;区划,监督管理环境污染防治,协调解决重大环境问题?#21462;?#29615;保总局不再保留。国家核安全局设在环境保护部。

  (七)组建住房?#32479;?#20065;建设部,推动解决关系人民群众切身利益的住房问题,加强城乡建设统筹。加快建立住房保障体系、统筹城乡建设是贯彻落实科学发?#26500;?#30340;必然要求。《方案草案》提出,组建住房?#32479;?#20065;建设部。主要职责是,拟订住房?#32479;?#20065;建设政策,统筹城乡规划管理,指导全国住宅建设和住房制度改革,监督管理建筑市场、建筑安全和?#24247;?#20135;市场?#21462;?#24314;设部不再保留。

  (八)国家?#31216;?#33647;品监督管理局改由卫生部管理,理顺?#31216;?#33647;品监管体制。为进一步落实?#31216;?#23433;全综合监督责任,理顺医疗管理和药品管理的关?#25285;?#24378;化?#31216;?#33647;品安全监管,《方案草案》提出,由卫生部承担?#31216;?#23433;全综合协调、组织查处重大?#31216;?#23433;全事故的责任。国家?#31216;?#33647;品监督管理局改由卫生部管理,并相应对?#31216;?#23433;全监管队伍进行整合。调整?#31216;?#33647;品管理职能,卫生部负责组织制定?#31216;?#23433;全标准、药品法典,建立国?#19968;?#26412;药物制度;国家?#31216;?#33647;品监督管理局负责?#31216;?#21355;生许可,监管餐饮业、?#31243;玫认?#36153;环节?#31216;?#23433;全,监管药品科?#23567;?#29983;产、流通、使用和药品安全?#21462;?/p>

  调整后,卫生部要切实履行?#31216;?#23433;全综合监督职责;农业部、质检总局和工商总局要按照职责分工,切实加强对农产品生产环节、?#31216;?#29983;产加工环节和?#31216;?#27969;通环节的监管。同时,各部门要密?#34892;?#21516;,形成合力,共同做好?#31216;?#23433;全监管工作。

  经过以上调整,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门27个,直属特设机构1个,直属机构15个,办事机构4个,部委管理的国家局16个,直属事业单位 14个。国务院正部级机构减少4个。总的看,《方案草案》从促进经济社会又好又快发展的需要出发,着力解决一些长期存在的突出矛盾和问题,既迈出了重要的改革步伐,又保持了国务院机构相对稳定和改革的连续性,并为今后的改革奠定了坚实基础。

 

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  六、关于改革的组织实施

  今年是改革开放30周年,是贯彻落实党的十七大战略部署的第一年,确保行政管理体制改革顺利进行意义重大。各地区、各部门要在党中央、国务院的领导下,统一思想,提高认识,精心组织,狠抓落实。

  要按照中央的统一部署,切实抓好组织实施工作。《意见》经这次全会审议通过后,将以党中央、国务院的名义印发,各地区、各部门要结合?#23548;剩?#25235;紧研究提出贯彻落实的具体意见。《方案草案》经全会审议通过后,建议形成《国务院机构改革方案》,由国务院提请十一届全国人大一次会议审议批准。要抓紧制定和完善国务院各部门、各单位的“三定”规定,并认真组织实施。通过制定和实施“三定”规定,进一步落实转变职能的各项要求,理顺部门关?#25285;?#24378;化部门责任,着力解决职能交叉、权责脱节、推诿扯皮?#20219;?#39064;。及时修订相关法律法规中不相适应的内容,巩固改革成果。同时,有关部门要尽快研究拟订地方政府机构改革、事业单位分类改革、精简和规范议事协调机构的指导意见及配套措施,确保各项改革相互衔接,整体推进。在改革过程中,必须严格执行有关规定,严禁上级业务主管部门干预下级机构设置和编制配备,严禁突击提拔干部,严肃财经纪律,防?#26500;?#26377;资产流失。

  要切实加强领导,处理好改革发展稳定的关系。深化行政管理体制改革是一项复杂的系统工程,关系经济社会发展全局。各地区、各部门都要把这项改革摆在重要位置,主要领导同志亲自负责,做到思想认识到位,组织领导到位,工作措施到位。要及时研究解决改革过程中出现的?#34385;?#20917;、新问题,加?#20811;?#24819;政治工作,正确引导社会舆论,确保干部队伍思想稳定,确保政府各部门工作平稳?#34892;?#36816;行,圆满完成中央确定的各项任务。

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